Γενικές οικονομικές αρχές των ιδιωτικοποιήσεων

Το ζήτημα των ιδιωτικοποιήσεων έχει προκαλέσει διαχρονικά έντονες ιδεολογικοπολιτικές αντιπαραθέσεις. Τους τελευταίους μήνες οι συζητήσεις για το ενδεχόμενο ιδιωτικοποίησης δημοσίων επιχειρήσεων βρίσκεται ψηλά στην πολιτική ατζέντα λόγω της ανάγκης εξεύρεσης χρηματικών πόρων ώστε το δημόσιο χρέος της Κύπρου να καταστεί διαχειρίσιμο. Το άρθρο αυτό επιχειρεί να διαφωτίσει τις γενικές οικονομικές αρχές που διέπουν τις ιδιωτικοποιήσεις. Συγκεκριμένα, επικεντρώνεται στην επίδραση που έχει η αλλαγή στην ιδιοκτησιακή δομή μίας δημόσιας επιχείρησης πάνω στην ανταγωνιστική της συμπεριφορά.

Η διαδικασία ιδιωτικοποίησης μίας δημόσιας επιχείρησης αναδεικνύει μία θεμελιώδη διαφορά μεταξύ ιδιωτικής και δημόσιας επιχείρησης: την απόκλιση στόχων και επιδιώξεων. Μια ιδιωτική επιχείρηση επιδιώκει τη μεγιστοποίηση του κέρδους ενώ μια δημόσια επιχείρηση αποβλέπει (τουλάχιστον θεωρητικά) στην προαγωγή της κοινωνικής ευημερίας. Κατά συνέπεια, τυχόν διαφοροποίηση στη μετοχική σύνθεση μιας δημόσιας επιχείρησης μέσω ιδιωτικοποίησης θα συνεπάγεται αλλαγή στη δομή κινήτρων της. Η αλλαγή αυτή μπορεί να εκδηλωθεί με διάφορους τρόπους, π.χ. συρρίκνωση της παραγωγής, αύξηση τιμών, και υποβάθμιση της ποιότητας των προϊόντων/υπηρεσιών, ώστε να εξοικονομηθεί κόστος και να βελτιωθεί η κερδοφορία. 

Θα πρέπει να υπογραμμιστεί ότι το εύρος μεταβολής στη συμπεριφορά της ιδιωτικοποιημένης επιχείρησης συναρτάται άμεσα με την ένταση του ανταγωνισμού στην αγορά. Εάν ο ανταγωνισμός είναι αποτελεσματικός, τότε δεν αναμένεται να υπάρχει σημαντική δυσμενής επίδραση στην συμπεριφορά της ιδιωτικοποιημένης επιχείρησης. Αντιθέτως, η διαφοροποίηση στη μετοχική σύνθεση της είναι δυνατόν να έχει ευεργετικά αποτελέσματα, καθότι οι αποφάσεις θα λαμβάνονται στα πλαίσια της αγοράς, με γνώμονα τις προτιμήσεις των καταναλωτών και όχι μέσω της πολιτικής διαδικασίας. Από την άλλη, εάν η ανταγωνιστική πίεση είναι εξασθενισμένη, τότε η ιδιωτικοποίηση ενδεχομένως να έχει ουσιαστική αρνητική επίπτωση στην συμπεριφορά της επιχείρησης και την επίδοση της αγοράς γενικότερα. Για παράδειγμα, η ιδιωτικοποιημένη επιχείρηση μπορεί να επιδιώξει να καταστρατηγήσει τους κανόνες του υγιούς ανταγωνισμού μέσω της εκμετάλλευσης των καταναλωτών ή/και τον αποκλεισμό των ανταγωνιστών της (πραγματικών και δυνητικών). Η επιτυχία τέτοιων συμπεριφορών εξαρτάται από την αποτελεσματικότητα διαφόρων ανεξάρτητων αρχών του κράτους που ρυθμίζουν ή ελέγχουν τη συμπεριφορά επιχειρήσεων με σημαντική ισχύ στην αγορά (π.χ. Ρυθμιστική Αρχή Ενέργειας, Ρυθμιστή Τηλεπικοινωνιών, Επιτροπή Προστασίας του Ανταγωνισμού). Όσο πιο αποτελεσματική είναι η ρύθμιση ή ο έλεγχος, τόσο πιο περιορισμένη θα είναι η πιθανότητα παραβίασης των κανόνων του υγιούς ανταγωνισμού.

Πιο πάνω υπαινίχθηκε ότι οι αποφάσεις σε μία δημόσια επιχείρηση λαμβάνονται με γνώμονα τη μεγιστοποίηση της κοινωνικής ευημερίας. Ωστόσο, συνήθως υπάρχουν και άλλες επιδιώξεις. Για παράδειγμα, οι πολιτικοί προϊστάμενοι των δημοσίων επιχειρήσεων επιδιώκουν την εκλογική επιτυχία αναπτύσσοντας πελατειακές σχέσεις με τους ψηφοφόρους (π.χ. μη αξιοκρατικές προσλήψεις και προαγωγές, πλεονάζον προσωπικό). Επιπρόσθετα, οι διοικήσεις και τα διευθυντικά στελέχη των δημοσίων επιχειρήσεων συχνά αποβλέπουν στην ικανοποίηση προσωπικών επιδιώξεων (π.χ. μονιμότητα, επιρροή, κύρος). Πρόκειται για μια κλασσική περίπτωση του προβλήματος αντιπροσώπευσης (principal-agent problem), όπου ο εντολοδόχος (δημόσιος αξιωματούχος) αδυνατεί να εκτελέσει την επιθυμία του εντολέα του (πολίτες/φορολογούμενοι).

Λαμβάνοντας υπόψη τα πιο πάνω, η ιδιωτικοποίηση είναι δυνατό να επενεργήσει θετικά στην παραγωγική αποδοτικότητα της επιχείρησης μέσω π.χ. της ενίσχυσης των δυνατοτήτων παρακολούθησης και ελέγχου των διευθυντικών στελεχών, του εκσυγχρονισμού των οργανωτικών δομών και λειτουργιών των συστημάτων διοίκησης, της καλύτερης αξιοποίησης του ανθρωπίνου δυναμικού και της δημιουργίας κινήτρων αποδοτικότητας. Η πραγμάτωση των ευεργετικών αυτών αποτελεσμάτων είναι εντονότερη όταν η ιδιωτικοποίηση ενισχύει ή διευκολύνει την ανάπτυξη του ανταγωνισμού στην αγορά. Όπως είναι γνωστό, μία από τις πολυσχιδείς ιδιότητες των ανταγωνιστικών δυνάμεων είναι ότι αποκαλύπτουν χρήσιμες πληροφορίες σε σχέση με το κόστος παραγωγής των επιχειρήσεων. Σε ένα περιβάλλον με ατελή και ασυμμετρική πληροφόρηση οι εν λόγω πληροφορίες μπορεί να διευκολύνουν τη σύγκριση της αποδοτικότητας και των επιδόσεων των ανταγωνιζομένων επιχειρήσεων. Η καλύτερη σύγκριση αφενός θα βελτιώσει τα κίνητρα για τον περιορισμό της διοικητικής πλαδαρότητας (managerial slack) και αφετέρου θα επιτρέψει την αποτελεσματικότερη ρύθμιση των αγορών από τις ρυθμιστικές αρχές (yardstick competition).

Προηγουμένως αναφερθήκαμε στα οφέλη που μπορεί να προκύψουν για την αγορά στην οποία λαμβάνει χώρα η ιδιωτικοποίηση. Ωστόσο, τα οφέλη της ιδιωτικοποίησης δεν περιορίζονται αποκλειστικά στην βελτίωση της ανταγωνιστικότητας μίας συγκεκριμένης αγοράς. Μία ιδιωτικοποίηση είναι δυνατό να έχει έμμεσα πολλαπλασιαστικά οφέλη για την οικονομία (π.χ. αύξηση φορολογικών εσόδων, νέες θέσεις εργασίας) μέσω αποτελεσμάτων διάχυσης (spillover effects). Η έκταση των πολλαπλασιαστικών επιδράσεων είναι συνάρτηση διαφόρων παραγόντων όπως π.χ. της διασύνδεσης της ιδιωτικοποιημένης επιχείρησης με άλλους κλάδους της οικονομίας και του μεγέθους της βελτίωσης στην ανταγωνιστικότητας της ιδιωτικοποιημένης επιχείρησης. 

Καταληκτικά, θα πρέπει να σημειωθεί ότι το ζήτημα των ιδιωτικοποιήσεων είναι σύνθετο και πολυδιάστατο. Αυτοί που υπερτονίζουν ότι η ιδιωτικοποίηση συνεπάγεται απώλεια εσόδων από μερίσματα για το κράτος δεν θα πρέπει να αγνοούν ή να υποτιμούν το όφελος από τη βελτίωση της ανταγωνιστικότητας της ιδιωτικοποιημένης επιχείρησης και τα έμμεσα πολλαπλασιαστικά οφέλη που μπορεί να προκύψουν για το σύνολο της οικονομίας. Η αλλαγή στην ιδιοκτησία δεν πρέπει, ωστόσο, να αποτελεί πανάκεια. Είναι απαραίτητο η ιδιωτικοποίηση να συνοδεύεται από μια διαδικασία μετασχηματισμού και αναδιάρθρωσης της ιδιωτικοποιημένης επιχείρησης, άρσης των εμποδίων εισόδου στην αγορά, και ανάπτυξης του ανταγωνισμού. Εάν οι διαδικασίες ιδιωτικοποίησης δεν συνδυαστούν από τις απαραίτητες διαρθρωτικές και θεσμικές αλλαγές, τότε δεν θα αποδώσουν τα αναμενόμενα. 

(Δημοσιεύτηκε στην εφημερίδα "O Φιλελεύθερος" της Κυριακής στις 17-3-2013)