Το παγόβουνο ΕΠΑ - Μέρος Α

Την προστασία του ανταγωνισμού στην κυπριακή έννομη τάξη ανέλαβε με σημαντική καθυστέρηση το 1989 ο Περί Προστασίας του Ανταγωνισμού Νόμος 207/89, ο οποίος αντικαταστάθηκε το 2008 από τον Νόμο 13(Ι)/2008. Η ψήφιση της σχετικής νομοθεσίας από τη Βουλή των Αντιπροσώπων το 1989 ήταν απόρροια των διαπραγματεύσεων της Κύπρου για ένταξη στην Ευρωπαϊκή Ένωση, και επομένως απαραίτητο μέρος της διαδικασίας «κλεισίματος» του σχετικού κεφαλαίου που αφορούσε την Πολιτική Ανταγωνισμού. Το 1999 ψηφίστηκε και τέθηκε σε εφαρμογή ο Νόμος 22(Ι)/99 ο οποίος αφορά τον προληπτικό έλεγχο συγκεντρώσεων επιχειρήσεων, συμβατός με τον τότε ευρωπαϊκό Κανονισμό 4064/89. Οι δύο προαναφερόμενοι νόμοι (προστασίας του ανταγωνισμού και συγκεντρώσεων) συνιστούν το νομικό πλαίσιο προστασίας του ανταγωνισμού στην Κύπρο.

Είναι αξιοσημείωτο ότι αν και ο εθνικός νομοθέτης έχει καθορίσει το θεσμικό πλαίσιο προστασίας του ανταγωνισμού και έχει εξοπλίσει με εξουσίες και εργαλεία την Επιτροπή Προστασίας του Ανταγωνισμού (ΕΠΑ) οι στόχοι ήταν και ενδεχόμενα παραμένουν ασαφείς. Αν ανατρέξει κανείς στις αιτιολογικές εκθέσεις που αφορούσαν τους N. 207/89 και Ν. 13(Ι)/2008 (αλλά και έναν προηγούμενο νόμο ο οποίος δεν ετέθει ποτέ σε εφαρμογή, Ν. 62/1983) είναι εξαιρετικά δύσκολο, αν όχι αδύνατο, να διαπιστωθεί ποια ακριβώς είναι η αποστολή της ΕΠΑ. Πέραν από κάποιες γενικότητες και υπεραπλουστεύσεις αναφορικά με την προστασία του ανταγωνισμού από ολιγοπώλια και μονοπώλια δεν υπάρχει απολύτως τίποτα. Ούτε και η συστηματική μελέτη των αποφάσεων και ετήσιων εκθέσεων της ΕΠΑ για την περίοδο 1989-2009 μπορεί να μας διαφωτίσει σε σχέση με το τι ακριβώς προστατεύει και ποιους στόχους επιδιώκει να πετύχει. Σε κάθε περίπτωση αυτό που θα πρέπει να υπογραμμιστεί είναι ότι η εισαγωγή του νομικού πλαισίου για την προστασία του ανταγωνισμού δεν ήταν το απότοκο της διαπίστωσης της αναγκαιότητας για την ύπαρξη ενός θεσμού που να ρυθμίζει τον ανταγωνισμό ή της κατανόησης της σπουδαιότητας της πολιτικής ανταγωνισμού.

Στα 22 χρόνια ύπαρξης και λειτουργίας της η ΕΠΑ δεν έχει να επιδείξει σημαντικό έργο, καθώς σχεδόν όλες οι αποφάσεις της έχουν ακυρωθεί από το Ανώτατο Δικαστήριο. Το λειψό και ημιτελές έργο της έχει επισκιαστεί επίσης σε σημαντικό βαθμό από τα σκωπτικά σχόλια του τύπου σε σχέση με τα προβλήματα που δημιουργήθηκαν με τους εκάστοτε Προέδρους αλλά και μέλη της Επιτροπής.

Όσον αφορά τις παρεμβάσεις της ειδικότερα αυτές είχαν πολλές φορές δογματικό και καιροσκοπικό χαρακτήρα. Σκόπευαν στο να εξευμενίσουν αντί να αμβλύνουν ή να διορθώσουν τις ριζωμένες διαχρονικά λανθασμένες νοοτροπίες. Προκαλούσαν μεγαλύτερες στρεβλώσεις και εξαρτήσεις και συνέτειναν στη δημιουργία ενός αδιαφανούς και διαβρωμένου θεσμικού ανταγωνιστικού περιβάλλοντος με τεράστια ελλείμματα ασφάλειας δικαίου.

Αυτός ο ζωτικής σημασίας θεσμός αντί να είναι στην υπηρεσία του πολίτη και να προάγει το δημόσιο συμφέρον έχει δυστυχώς χρησιμοποιηθεί διαχρονικά για βόλεμα κομματικών φίλων και συγγενών. Αλλά και προς όφελος των ίδιων των λειτουργών της Υπηρεσίας της οι οποίοι εκμεταλλευόμενοι τις εσωτερικές αδυναμίες του θεσμού αλλά και διάφορες άλλες εξωγενείς συγκυρίες επωφελήθηκαν μονοπωλιακά από την τροποποίηση των σχεδίων υπηρεσίας.

Σαφώς και τα προβλήματα που αντιμετωπίζει αλλά και οι εσωτερικές παθογένειες δεν είναι σημερινά. Έχουν συσσωρευτεί και παγιωθεί στα 22 χρόνια λειτουργίας του θεσμού. Υπάρχουν ζητήματα που πρέπει τουλάχιστον να προβληματίσουν, και αν κριθεί σκόπιμο να διερευνηθούν. Είναι σκανδαλώδες στα 22 χρόνια λειτουργίας της ΕΠΑ κανείς εκ των τεσσάρων Προέδρων της να μην έχει «κατορθώσει», περί κατορθώματος πρόκειται, να ολοκληρώσει τη θητεία του.

Κρίσιμα ερωτηματικά δημιουργούνται επίσης και από τον σημαντικό αριθμό των λειτουργών της Υπηρεσίας της ΕΠΑ που έφυγαν. Αυτοί που έφυγαν είναι περισσότεροι από αυτούς που έμειναν!. Το 2010 προσελήφθησαν 14 νέοι λειτουργοί και σήμερα έχουν μείνει μόνο οι 5 από αυτούς. Αλλά και από τους παλαιότερους 13 έχουν μείνει μόνο οι 5 προαχθέντες. Τι συμβαίνει και όλοι φεύγουν ή θέλουν να φύγουν; Έφυγαν μήπως λόγω αδυναμίας προσαρμογής και κατανόησης του αντικειμένου ή λόγω του ότι βίωσαν αλαζονικές νοοτροπίες και πήγαν, είδαν και απήλθαν. Και στις δύο περιπτώσεις η ΕΠΑ πιστώνεται με την αποκλειστική ευθύνη. Δεν μπορεί να είναι όλα διαβολικές συμπτώσεις!.

Αναμφισβήτητα τα συμφέροντα είναι πολλά και οι ετερόκλητες δυνάμεις πανίσχυρες. Πολλοί θα ήθελαν μία αποδομημένη και παροπλισμένη ΕΠΑ. Αλλά έχω την έντονη άποψη ότι η ίδια η ΕΠΑ συνέβαλε απροσμέτρητα στην ανυποληψία στην οποία έχει περιπέσει. Τα περισσότερα από τα προβλήματα που αντιμετώπισε μέχρι σήμερα οφείλονται αποκλειστικά σε δικές της αδυναμίες, αστοχίες, λάθη, προχειρότητες, παραλήψεις και κακές νοοτροπίες.

Τόσο η ΕΠΑ όσο και το θεσμικό πλαίσιο που την διέπει θα πρέπει να εκσυγχρονιστεί. Με ένα σύνολο ιεραρχημένων και στοχευόμενων πρωτοβουλιών η ΕΠΑ θα πρέπει να επιδιώξει να κερδίσει την εμπιστοσύνη των καταναλωτών και της επιχειρηματικής κοινότητας. Πρώτο και καθοριστικότερο βήμα σε αυτή την προσπάθεια είναι η ειλικρινής ενδοσκόπηση και αυτοκριτική. Ενώσω η μπάλα των ευθυνών θα ρίχνεται στο γήπεδο άλλων δεν μπορεί να υπάρξει φώς στο τούνελ. Δυστυχώς δεν είναι μόνο ζήτημα Προέδρων της ΕΠΑ … αυτό είναι μάλλον η κορυφή του παγόβουνου. Τα προβλήματα είναι αλλού!



Πρόκειται για έναν καίριας σημασίας θεσμό που σε άλλες χώρες χαίρει της εκτίμησης και του σεβασμού όλων. Ένα θεσμό του οποίου οι απόψεις και αποφάσεις έχουν καθοριστική επιρροή τόσο στις συγκεκριμένες αγορές ή κλάδους/τομείς παρέμβασης όσο και για το σύνολο της οικονομίας γενικότερα, μέσω των επιδράσεων πολλαπλασιαστή.

Υπάρχουν πολλά που θα πρέπει να γίνουν τόσο σε θεσμικό όσο και σε λειτουργικό ή υπηρεσιακό επίπεδο. Πιο κάτω θα κωδικοποιήσω και θα σκιαγραφήσω τις βασικές κατευθύνσεις.

Εκσυγχρονισμός νομοθεσίας συγκεντρώσεων

Καταρχήν, θα πρέπει τάχιστα να αυξηθούν τα κατώφλια υποχρεωτικής κοινοποίησης συγκεντρώσεων επιχειρήσεων ώστε να απελευθερωθούν πόροι για την ίδια την ΕΠΑ. Οι αποδεσμευμένοι πόροι θα μπορούν να διοχετευτούν και να αξιοποιηθούν αποδοτικότερα σε πιο σοβαρές παραβάσεις π.χ. καρτέλ. Τα υφιστάμενα κατώφλια είναι εξαιρετικά χαμηλά με αποτέλεσμα οι περισσότερες κοινοποιήσεις συγκεντρώσεων που υποβάλλονται και εξετάζονται μέχρι σήμερα να αφορούν περιπτώσεις οι οποίες δεν έχουν απολύτως καμία επίδραση στον ανταγωνισμό. Αυτή η τροποποίηση δεν απαιτεί την χρονοβόρα και γραφειοκρατική έγκριση της Βουλή των Αντιπροσώπων, αρκεί ένα διάταγμα τροποποίησης από το Υπουργείο Εμπορίου, Βιομηχανίας και Τουρισμού. Η αλλαγή στα κατώφλια κοινοποίησης θα ελαφρύνει και θα αποφορτίσει συγχρόνως το διοικητικό κόστος με το οποίο επιβαρύνονται και οι ίδιες οι υπό συγκέντρωση επιχειρήσεις, οι οποίες υποχρεώνονται να πληρώνουν σημαντικά ποσά για την ετοιμασία των απαραίτητων εγγράφων κοινοποίησης. Επιπρόσθετα θα εκμηδενιστούν οι στρεβλώσεις που προκαλούνται από τις αδικαιολόγητες καθυστερήσεις στην υλοποίηση των στρατηγικών πλάνων των υπό συγκέντρωση επιχειρήσεων.

Η κατάσταση ως έχει προφανώς βολεύει τους λειτουργούς της ΕΠΑ διότι όταν αυξηθούν τα εν λόγω κατώφλια υποχρεωτικής κοινοποίησης συγκεντρώσεων δεν θα έχουν και πολλά να κάνουν για να δικαιολογήσουν τις θέσεις εργασίας τους. Βολεύει επίσης και την Επιτροπή η οποία αναφέρεται πολλές φορές παραπλανητικά στον μεγάλο αριθμό αποφάσεων της για να πείσει για το «σημαντικό» έργο της. Είναι αξιοσημείωτο ότι μόνον 5 από τις 214 υποθέσεις συγκεντρώσεων για την περίοδο 2000-2010 κρίθηκε σκόπιμο να εισέλθουν στο στάδιο της πλήρους διερεύνησης!. Επιπλέον, σε ένα πολύ μεγάλο αριθμό εξεταζόμενων συγκεντρώσεων δεν υπήρχε καν επηρεαζόμενη αγορά με αποτέλεσμα αυτές να εκφεύγουν του πεδίου εφαρμογής του νόμου. Αυτό οφείλεται στο ότι ο νόμος δεν εξειδικεύει ότι ο κύκλος εργασιών των υπό συγκέντρωση επιχειρήσεων θα πρέπει να αφορά αποκλειστικά την Κύπρο.  

Επομένως, αντί να παραπονιέται για την υποστελέχωση και το φόρτο εργασίας της η ΕΠΑ θα έπρεπε να είχε προβληματιστεί για την διαχείριση και την αποδοτικότητα των πεπερασμένων πόρων που έχει στη διάθεση της.

Ακολούθως θα πρέπει να τροχοδρομηθεί ο εκσυγχρονισμός ολόκληρης της νομοθεσίας που αφορά τις συγκεντρώσεις επιχειρήσεων. Ως έχει σήμερα ο σχετικός νόμος είναι ασυμβίβαστος με τον ευρωπαϊκό Κανονισμό συγκεντρώσεων 139/2004, και συνακόλουθα με όλες τις οδηγίες ή κατευθυντήριες γραμμές που αφορούν τον εν λόγω Κανονισμό. Από το 2004 μέχρι σήμερα δεν έχει γίνει απολύτως καμία ενέργεια όσον αφορά αυτό το θέμα, τη στιγμή μάλιστα που σε ευρωπαϊκό επίπεδο συζητείται ήδη η αλλαγή του Κανονισμού 139/2004. Το κριτήριο αξιολόγησης συγκεντρώσεων όπως ισχύει σήμερα (δημιουργία ή ενίσχυση δεσπόζουσας θέσης) δεν καλύπτει τις περιπτώσεις μη συντονισμένων (μονομερών) επιδράσεων που μπορεί να προκαλούνται σε μία ολιγοπωλιακή αγορά ακόμη και εάν οι υπό συγκέντρωση επιχειρήσεις δεν κατέχουν δεσπόζουσα θέση (είτε μονομερώς είτε συλλογικά). Το πρόβλημα αυτό αναδείχθηκε με έντονο τρόπο στην υπόθεση Aitours/First Choice το 1999!.

Γνήσια ανεξάρτητη και επαρκής Επιτροπή

Μια από τις κυριότερες συνιστώσες του κράτους δικαίου, και κατ’ επέκταση της λειτουργίας της Δημοκρατίας, είναι το δικαίωμα στη δίκαιη δίκη. Θεμελιώδης προϋπόθεση για την ικανοποίηση της αρχής της δίκαιης δίκης είναι η αμεροληψία και ουδετερότητα του δικαστή. Αλληλένδετο είναι και το ζήτημα της ικανοποίησης της αρχής της ισότητας των όπλων αλλά και της αρχής της καλής πίστης. Η ικανοποίηση των πιο πάνω αρχών θα εξασφαλιστεί μόνον με την λειτουργική (αντικειμενική και οργανική) απαγκίστρωση της Επιτροπής από την Υπηρεσία της ΕΠΑ. Δεν μπορεί η Επιτροπή να είναι ταυτόχρονα ανακριτής, ενάγοντας και δικαστής. Το γεγονός ότι ακόμη και σήμερα η Επιτροπή εξακολουθεί μονολιθικά να είναι εξαρτημένη από την Υπηρεσία της έχει ως αποτέλεσμα να μην αντιμετωπίζει κριτικά της εισηγήσεις της. Με τον πλήρη διαχωρισμό της Υπηρεσίας από την Επιτροπή θα ενισχυθεί ουσιαστικά η αυτονομία και αμεροληψία της ΕΠΑ.

Διορισμός Προέδρου και μελών της Επιτροπής

Ο τρόπος και η διαδικασία διορισμού του Προέδρου και των μελών της Επιτροπής θα πρέπει να εκσυγχρονιστεί. Τόσο ο Πρόεδρος όσο και τα μέλη της ΕΠΑ θα πρέπει αποδεδειγμένα να έχουν σχέση με το αντικείμενο και να διορίζονται με διάφανες διαδικασίες … όχι με κομματικές λίστες βολέματος φίλων και συγγενών «εγνωσμένου κύρους». Ο θεσμός της ΕΠΑ δεν προσφέρεται για κομματική εκπροσώπηση!. Θα εξειδικεύσω το ζήτημα αυτό στο Μέρος Β.

Ενίσχυση της Υπηρεσίας της ΕΠΑ

Η Υπηρεσία της ΕΠΑ θα πρέπει να ενισχυθεί κατάλληλα με ειδικευμένους επιστήμονες και εμπειρογνώμονες. Αναγκαία προϋπόθεση για πρόσληψη των ικανότερων είναι η τροποποίηση των σχεδίων υπηρεσίας ώστε οι υποψήφιοι λειτουργοί της Υπηρεσίας της ΕΠΑ να παρακάθονται σε γραπτές εξετάσεις που να αφορούν αποκλειστικά το αντικείμενο της εργασίας τους. Ο εντοπισμός των στρεβλώσεων και η ανίχνευση των ανταγωνιστικών αγκυλώσεων είναι μία πολυσχιδής και απαιτητική διαδικασία. Η πρόσληψη ατόμων χωρίς την κατάλληλη προπαίδεια και χωρίς την απαιτούμενη ακαδημαϊκή επάρκεια επηρεάζει αναπόδραστα δυσμενώς την ποιότητα των αποφάσεων της ΕΠΑ.

Πόθεν έσχες

Ως μία επιπρόσθετη ασφαλιστική δικλείδα διασφάλισης της αμεροληψίας, τόσο των λειτουργών όσο και του Προέδρου αλλά και των μελών της ΕΠΑ είναι η καθιέρωση του ελέγχου του «πόθεν έσχες». 

Εσωτερικός Κανονισμός

Θα πρέπει επίσης τάχιστα να προωθηθεί και να εφαρμοστεί εσωτερικός κανονισμός που να αφορά τη λειτουργία της ΕΠΑ ώστε να υπάρχει μεγαλύτερη διαφάνεια. Αυτά είναι στοιχειώδη πράγματα … 22 χρόνια μετά είναι αδιανόητο μία ανεξάρτητη διοικητική αρχή να εκμεταλλεύεται την απουσία εσωτερικού κανονισμού και να λειτουργεί αναλόγως με το πώς την βολεύει συμπεριφερόμενη με αδιαφανή ή αλαζονικό τρόπο, και να εκφυλίζει διαδικασίες με διάφορες μηχανορραφίες και στρεψοδικίες.

Πρόγραμμα Επιείκειας

Το χαρτοφυλάκιο των εργαλείων πολιτικής που έχει στη διάθεση της η ΕΠΑ για την εφαρμογή του νόμου περί προστασίας του ανταγωνισμού θα πρέπει να εμπλουτιστεί με πρόγραμμα επιείκειας με βάση τα ενωσιακά πρότυπα.

Είναι γενικά παραδεκτό ότι τα προγράμματα επιείκειας συνιστούν ένα εργαλείο πολιτικής το οποίο συμβάλλει καθοριστικά στην προσπάθεια ανίχνευσης και αποτελεσματικής εξιχνίασης παράνομων συμπράξεων καρτελικής φύσεως. Προγράμματα επιείκειας έχουν υιοθετηθεί από όλα τα κράτη μέλη της ΕΕ με εξαίρεση την Κύπρο. Η Ευρωπαϊκή Επιτροπή έχει ανακοινώσει ήδη από το 1996 (και εκ τότε έχει τροποποιήσει 2 φορές) πρόγραμμα επιείκειας. Σχεδόν όλα τα καρτέλ σε ευρωπαϊκό επίπεδο εντοπίζονται χάριν των πληροφοριών που αποκαλύπτουν οι επιχειρήσεις σε αντάλλαγμα με επιεική μεταχείριση η οποία μπορεί να καταλήξει ακόμη και σε ολική απαλλαγή προστίμου. Είναι τραγελαφικό το γεγονός ότι το 2003 η ΕΠΑ αποφάσισε εντελώς αυθαίρετα να κοινοποιήσει σχέδιο απαλλαγής και μείωσης προστίμων, ένα σχέδιο το οποίο αναντίλεκτα στερείτο νομικής εγκυρότητας και βεβαιότητας.

Δικαστικός έλεγχος της ουσίας των αποφάσεων της ΕΠΑ

Είναι καλά γνωστό στους δικηγόρους που παρουσιάζονται ενώπιων της ΕΠΑ, αλλά και γενικότερα σε αυτούς που ασχολούνται με το δίκαιο του ανταγωνισμού, ότι οι αποφάσεις της ΕΠΑ ήταν πολλές φορές ασυνεπείς ή και αντικρουόμενες και είχαν ανεπαρκή ή/και λανθασμένη επιστημολογική (νομική ή/και οικονομική) θεμελίωση. Είναι επίσης κοινό μυστικό ότι για πολλά χρόνια υπήρχε η κακή νοοτροπία ότι σε κάθε υπόθεση που εξετάζεται θα πρέπει να διαπιστώνεται παράβαση, ακόμη και όταν δεν υπήρχαν έγκυρα και στέρεα, νομικά και οικονομικά, τεκμήρια. Σε αυτό συνέβαλε και εξακολουθεί να συμβάλλει, σε καθοριστικό βαθμό, η ανυπαρξία ενός μηχανισμού ή θεσμού, αντίστοιχου με αυτών άλλων ευρωπαϊκών χωρών, που να υπεισέρχεται και να εξετάζει την ουσία των υποθέσεων (π.χ. δευτεροβάθμιου διοικητικού δικαστηρίου που να ειδικεύεται σε θέματα ανταγωνισμού). Η απουσία τέτοιου μηχανισμού, σε συνδυασμό με την εξάρτηση της Επιτροπής από την Υπηρεσία της ΕΠΑ, δημιουργεί σοβαρά προβλήματα και συνεπάγεται όλα τα μειονεκτήματα ενός κακού μονοπωλίου, αφού ουσιαστικά η ΕΠΑ έχει το μονοπώλιο στην έκδοση αποφάσεων που αφορούν το δίκαιο του ανταγωνισμού. Η δημιουργία ενός κατάλληλου μηχανισμού ελέγχου της ουσίας των αποφάσεων της ΕΠΑ αναμφίβολα θα βελτιώσει την ποιότητα των αποφάσεων της και θα περιορίσει τις παραφωνίες και τις λανθασμένες αποφάσεις (σφάλματα τύπου Ι και ΙΙ). Συγχρόνως θα βελτιώσει την εμπιστοσύνη προς το θεσμό ενισχύοντας τη διαφάνεια στον τρόπο εφαρμογής των σχετικών νόμων. Περεταίρω θα δώσει το δικαίωμα στις εμπλεκόμενες επιχειρήσεις να αμυνθούν μαχητά επί της ουσίας των υποθέσεων τους ενώπιων της ΕΠΑ. Θα εξειδικεύσω το ζήτημα αυτό στο Μέρος Γ.

Η αξιολόγηση του έργου της ΕΠΑ και η κρίση του στη βάση των κατά νόμων οριοθετημένων αρμοδιοτήτων και εξουσιών της, λαμβάνοντας βεβαίως υπόψη και τα εργαλεία και πόρους που έχει στη διάθεση της, δεν αφήνει περιθώρια παρερμηνειών. Πρόκειται για ένα θεσμό ο οποίος έχει εξαπατήσει τους φορολογουμένους, έχει απογοητεύσει τους καταναλωτές, έχει δοκιμάσει τις αντοχές της επιχειρηματικής κοινότητας και έχει κατακερματίσει την αξιοπιστία του κράτους. Η ιστορία της ΕΠΑ υποδηλώνει την ολοκληρωτική αποτυχία του θεσμού … συνιστά ίσως το κλασικότερο παράδειγμα ρυθμιστικής αποτυχίας.

Η πρόκληση 22 χρόνια μετά από τη θεσμοθέτηση και λειτουργία της ΕΠΑ παραμένει η ίδια. Να δημιουργηθεί ένα σύστημα το οποίο θα επιτελεί το ρόλο του, που θα πρέπει να είναι η βελτίωση της λειτουργίας του μηχανισμού της αγοράς, με το βέλτιστο τρόπο και με το χαμηλότερο δυνατό κόστος προς όφελος των καταναλωτών.